«Электронный муниципалитет» как инструмент модернизации местного самоуправления в России и за рубежом. Цифровой муниципалитет Инфраструктура оказания услуг в электронном виде

УДК 352.075

«электронный муниципалитет» как перспективная модель эффективного местного самоуправления*

а. в. шевандрин,

кандидат экономических наук,

доцент кафедры экономической информатики и управления E-mail: shevandrin@mail. ru

Волгоградский государственный университет

Реализация задачи формирования информационного общества в Российской Федерации актуализирует исследования в области систематизации уже полученных результатов создания основных элементов электронного правительства. В статье представлены основные теоретические положения формирования электронного правительства на местном уровне. Сделан обзор основных проблем информатизации муниципальных образований и предложены меры по их устранению.

Ключевые слова: электронный муниципалитет, местное самоуправление, информатизация.

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65, обозначила качественно новые уровни функциональной деятельности органов публичной власти, управления и организации местного самоуправления. Это стало отправной точкой для введения целого ряда новых понятий и качественно новых действий - «электронное правительство», «электронный муниципалитет», «электронная услуга» и др.

*Работа выполнена в рамках гранта Рособразования от 18.08.2009 № П 904 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти».

не получило широкого применения. Справедливо подходить к электронному муниципалитету как к выражению определенной концепции, представлению скорее «будущего состояния» муниципальной деятельности и качественно нового развития муниципальных образований на основе активного освоения и применения новых информационных технологий на муниципальной службе, содействия другим инфраструктурным звеньям в производстве и оказании качественных услуг на территории.

Период становления и развития субъектов муниципального управления сопровождается значительным ростом информационных потоков, связанных с необходимостью получения и обмена достоверной информацией в реальном масштабе времени. По существу, задача повышения эффективности определяется в первую очередь возможностями качественного анализа полученной информации, последующей подготовки и принятия решения, а также контроля за его исполнением. В связи с чем электронный муниципалитет рассматривается как инструмент перехода на новое качество муниципального управления.

В широком смысле под электронным муниципалитетом следует понимать сетевую информационно-коммуникационную инфраструктуру местного самоуправления, основанную на автоматизации всей совокупности управленческих и административных процессов в масштабах территории и служащую цели существенного по-

вышения эффективности местного управления и снижения трансакционных издержек для каждого субъекта муниципального образования.

Электронный муниципалитет может быть представлен как нижний уровень в иерархии элементов электронного государства:

1) федеральное электронное правительство (Правительство РФ);

2) электронное ведомство (федеральные органы исполнительной власти РФ);

3) региональное электронное правительство (органы исполнительной власти субъектов РФ);

4) электронный муниципалитет (органы местного самоуправления).

Реализация модели электронного муниципалитета в местном самоуправлении позволит снизить степень информационного неравенства, повысить прозрачность и контролируемость местной власти со стороны общества, сократить влияния человеческого фактора в деятельности чиновников «на местах», привлечь к управлению широкие слои населения территории.

Для достижения указанных задач и преимуществ электронного муниципалитета в процессе информатизации деятельности органов местного самоуправления необходимо обеспечить реализацию следующих принципов:

> обеспечение электронного обмена информацией с гражданами (открытая нормативная база, порталы электронных услуг, интернет-приемные);

> принцип «одного окна» в предоставлении государственных услуг с применением электронного обмена информацией между гражданами и ведомствами, а также между самими ведомствами;

> отказ от использования бумажной технологии документооборота (внутри муниципалитета, а также межведомственный, между уровнями власти);

> применение электронных технологий в работе чиновников (базы данных, информационно-аналитические программы, геоинформационные системы).

Архитектура электронного муниципалитета как комплекс организационно-технических и нормативно-правовых требований, обеспечивающих согласованное и взаимоувязанное развитие государственных информационных систем, может быть представлена следующими основными элементами1:

1) системы обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и местного самоуправления на основе ИКТ;

2) системы предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием современных ИКТ;

3) межведомственная система электронного документооборота;

4) системы планирования и мониторинга деятельности органов местного самоуправления;

5) нормативная правовая база создания всех уровней электронного правительства;

6) системы единой инфраструктуры сервисов и данных - комплекс общефедеральных государственных систем, реестров и классификаторов;

7) обеспечивающие ИКТ-системы и системное обеспечение для внутренних процессов государственных органов;

8) технологическая инфраструктура и система ее поддержки;

9) система управления и методического обеспечения программы формирования «электронного государства».

Применение интернет-технологий в реализации электронных муниципалитетов позволяет резко повысить качество, достоверность и скорость обработки информации, обеспечить доступ в режиме online к различным базам данных, делает возможным преобразование информации в любую документальную форму для последующего использования или хранения. Внедрение интернет-технологий в деятельность органов муниципального управления должно пройти ряд этапов. Согласно данным Отделения государственной экономики и управления ООН и Американского общества государственного управления выделяют пять основных этапов этого процесса2.

Первый этап - возникающее веб-присутствие (или размещение информации) - связан с выходом правительственных агентств в электронные сетевые структуры. На этом этапе государственные учреждения имеют один или несколько сайтов, которые выполняют информационную роль. Эти сайты информируют граждан о составе органа власти, его подразделениях, чиновниках, адресах, телефонах, часах приема и т. д. Страницы государственных органов, как правило, не поддерживаются централизованно и не объединяются в

1 Gridnev V. E-Government Architecture (Part 2 - Design for RF) // eGov Russia. URL: http://www. gridnev. info/?p=152.

2 Антанович Н. А.«Электронное правительство» как технология перехода от государственного администрирования к эффективному государственному менеджменту // Наука и инновации. 2005. № 1. С. 53.

портал. На сайтах можно обнаружить и «обратную связь» в виде информирования о наиболее часто задаваемых вопросах.

Второй этап - продвинутое веб-присутствие (или обратная связь) - позволяет пользователям получать специализированную и постоянно обновляемую информацию через множество правительственных сайтов. Здесь есть возможность получать правительственные публикации, юридические документы, новостную информацию. Число правительственных агентств в сети увеличивается. Появляются информация об электронных адресах, сервисы поиска и размещения комментариев. На этапе «обратная связь» правительственные сайты содержат первые элементы интерактивности: отправление вопросов и получение ответов граждан посредством электронной почты, доступ к образцам справок и форм.

Третий этап - интерактивное веб-присутствие - характеризуется интенсификацией возможности взаимодействия между гражданами и правительственными структурами, предоставляющими государственные услуги. Национальный правительственный сайт действует в виде портала, прямо связывающего пользователя с министерствами, агентствами и департаментами. Взаимодействие между гражданами и провайдерами услуг позволяет пользователям сети напрямую иметь доступ к информации, соответствующей их потребностям и интересам. Пользователь может получать специализированные данные, загружать различные формы и бланки, подписывать их через сеть, участвовать в электронных собраниях. Здесь появляются системы разграничения прав доступа авторизации пользователей. На сайте должна быть предусмотрена возможность осуществлять некоторые операции в режиме online. Например уплата штрафов, заказ справок, продление лицензий и т. п.

Четвертый этап - трансакционное веб-присутствие - включает возможность для пользователя получать через сеть документы и осуществлять сделки. Граждане могут получать визы, паспорта, свидетельства, разрешения, другие трансакционные услуги. Через региональные порталы становятся возможными регистрация предприятий, оформление финансовых документов, легализация иностранных документов и т. д. Эти «интерактивные интегрированные услуги» предполагают создание объединенных порталов различных ведомств и служб. Правительственные и региональные порталы включают как сервисы услуг, так и системы интернет-банкинга. Таким

образом, возможна реализация платных государственных услуг, а также уплата налогов, штрафов, сборов и т. д. Подобные порталы скорее ориентированы на нужды и приоритеты граждан, чем на правительственные функции и структуры.

Пятый этап - полностью интегрированное веб-присутствие - создание электронной системы государственного управления на основе единых стандартов, а также правительственного портала как единой точки доступа ко всем услугам - и для граждан, и для бизнеса. Границы между правительственными учреждениями очень подвижны, что позволяет говорить о новом качестве организации их деятельности.

Работа по созданию электронных муниципалитетов ведется во многих городах РФ. Обобщая опыт проделанной работы, можно выделить следующие общие проблемы.

Указанные преимущества электронного муниципалитета возможно реализовать, обеспечив доступность и максимальное привлечение населения к информационно-коммуникационным технологиям. Недостаточный интерес муниципальных властей к использованию интернет-технологий в своей деятельности обусловлен низкой степенью проникновения всемирной сети в малых городах и сельских поселениях. По данным бюллетеня «Развитие интернета в регионах России» 3, аудитория пользователей всемирной сети в прошлом году возросла более чем на 20 %. Основной прирост был обеспечен регионами, так как центр давно уже имеет очень высокую степень проникновения Интернета. Наиболее активное проникновение идет в крупных городах: в городах-миллионниках всемирную сеть использует 51 % взрослого населения; в селах - менее 20 % людей старше 18 лет.

Таким образом, ключевым вопросом становится обеспечение высокого уровня доступности информации и технологий для населения. Решение проблемы цифрового неравенства может быть обеспечено комплексом мероприятий, включающим:

Создание инфраструктуры широкополосного интернет-доступа на всей территории страны, в том числе через механизм государственно-частного партнерства;

Повышение доступности для населения и организаций современных услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;

3 Развитие интернета в регионах России // Компания «Яндекс». URL: http://company. yandex. ru/facts/researches/inter-net_regions_201LxmL

Формирование единого информационного пространства, в том числе для задач обеспечения национальной безопасности;

Модернизация системы телерадиовещания, расширение зоны уверенного приема российских телерадиопрограмм;

Создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам.

К общим проблемам реализации электронного муниципалитета относят как недостаточное финансирование, так и неэффективное использование средств, выделяемых для проектов информатизации. Выделяемые средства расходуются в первую очередь на создание информационной инфраструктуры, т. е. на приобретение вычислительной техники, системного программного обеспечения и организацию каналов связи. Как правило, данные расходы направлены на решение локальных задач, при этом не учитывается проблема будущей аппаратной и программной интеграции созданных ресурсов в единую муниципальную информационную систему. Решением данной проблемы может стать стандартизация систем электронного муниципалитета в области совместимости форматов и протоколов информационного обмена.

Многие крупные муниципалитеты России имеют свои концепции информатизации, в рамках которых идут разработки и реализуются проекты по созданию собственных муниципальных информационных систем. При этом есть сферы деятельности администраций муниципалитетов, которые законодательно регламентируются и потому могут быть автоматизированы и растиражированы на все муниципальные образования. В связи с чем на федеральном уровне актуальна задача инвентаризации выполненных проектов и имеющихся систем силами экспертного сообщества, а также создание банка «модельных» информационных систем. В результате чего можно получить линейку информационных продуктов, каждый из которых решает некоторую специфическую проблему электронного муниципалитета, а 1Т-специалисты органов местного самоуправления могли бы собирать требуемую конфигурацию, соответствующую масштабу и потребностям муниципального образования.

Электронный муниципалитет предполагает использование такого подхода к реализации внутренней операционной деятельности администраций муниципальный образований, как «безбумажные» технологии, предусматривающие

создание электронных систем оборота документов и обмена сопутствующей информацией, а также взаимодействие «бумажной» и «безбумажной» систем между собой для поэтапного освобождения от внутренних «бумажных технологий». Для реализации перехода на «безбумажные технологии» документооборота муниципалитетов необходимо решить следующие задачи:

Обучить всех сотрудников органов местного самоуправления работе с современными компьютерными системами и программными продуктами;

Обеспечить надежную информационную защиту;

Обеспечить юридическую значимость электронного документа.

Электронная цифровая подпись приобретает в данном контексте особую важность, так как обеспечивает достоверность информации в информационных системах. Таким образом, становится возможным использование вместо бумажного документа его электронного аналога в случае, когда электронный документ является электронным дубликатом или электронной копией бумажного документа.

Следующая проблема реализации электронного муниципалитета заключается в монополизации информационных ресурсов, поскольку муниципалитет не является полноправным собственником информации о собственных территориальных ресурсах, и является только участником в тех или иных регламентах согласований, где основную разрешительную функцию выполняют территориальные органы федеральных ведомств. Таким образом, целесообразно на законодательном уровне санкционировать межведомственный электронный информационный обмен, в котором равноправными участниками будут как муниципальные власти, так и прочие организации - участники систем «одного окна».

Действующие государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой и нормативной технической базы. Содержащиеся в них сведения недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при межведомственном обмене информацией, многократному сбору и дублированию информации в разных системах. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит к противоречивости данных,

Использование недокументированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационных технологий, отсутствие единых классификаторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах, и затрудняют доступ граждан и организаций к государственным информационным системам. Это снижает оперативность подготовки управленческих решений, совместимость информационных систем, что отрицательно сказывается на качестве государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.

Использование в деятельности органов государственной власти закрытых технологий, отсутствие единой государственной политики, опоры на идеологию открытых информационных систем (открытых стандартов) ведет к росту технологической зависимости ведомств от поставщиков средств информационных и коммуникационных технологий, снижает экономическую эффективность создания и развития информационных систем, нарушает права граждан и организаций на равный доступ к государственным информационным системам5.

В настоящее время, когда развитие информационных технологий становится приоритетом экономической политики государства, более важное значение приобретает аналитическое обеспечение этого процесса. Очевидна необходимость углубления анализа результатов реализации мероприятий по формированию электронного правительства с упором на проведение исследований именно на муниципальном уровне. При этом лишь анализ на постоянной основе того, что в реальности происходит в регионах, какие базовые предпосылки для развития того или иного направления в том или ином муниципалитете, позволит проводить действительно эффективную государственную политику в области развития сектора как на федеральном, так и на региональном уровне.

4 Петрова Е. А., Калинина А. Э. Электронное правительство как институт управления региональной экономикой // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2008. Т. 6. № 2. Ч. 2. С. 302.

5 Петрова Е. А., Калинина А. Э. Методологические аспекты

формирования и развития электронного правительства региона // Экономика региона. 2008. № 4 (16). С. 195.

Официальная статистическая информация пока не располагает данными, которые бы характеризовали уровень применения информационных и коммуникационных технологий муниципалитетами. Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, не содержит специального раздела количественной оценки уровня информатизации муниципального образования. И предлагает единственный количественный индикатор в области реализации концепции электронного муниципалитета - доля муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями в электронном виде.

Поэтому группой ученых и 1Т-специалистов Института дистанционного обучения Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) в середине 2008 г. было подготовлено и проведено экспертное исследование

«ЭЛЕКТРОННЫЙ МУНИЦИПАЛИТЕТ»

КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА РОССИИ

В.Е. КИРИЕНКО

Администрация города Томска, Россия [email protected]

Обосновывается необходимость разработки специализированных информационных технологий и создания компьютерных систем поддержки работы муниципальных служащих («электронного муниципалитета») как составной части российского «электронного правительства».

ВВЕДЕНИЕ. ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

Одним из пяти «стратегических векторов», обозначенных Президентом РФ Д.А. Медведевым в качестве целевой установки на ближайшее будущее является, по сути, создание высокотехнологичного информационного общества России. Достижению этой целевой установки призваны служить: федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия» (2002) с концепцией «Электронное правительство», которая обновляется и корректируется (2006, 2009), «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденная Указом Президента РФ (2008). В ближайшее время должна появиться более масштабная версия «Электронной России» - «Информационное общество», которой по замыслу предполагается охватить все сферы жизнедеятельности страны.

Программа и стратегия развития находятся под постоянным контролем высшего руководства страны. Создан и работает Совет при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества (2008). Первые же заседания указанного Совета касались одной из самых злободневных тем - ходу реализации «Электронного правительства» (2009).

Важно отметить, что одной из основных предпосылок формирования подпрограммы «Электронный муниципалитет» служит то, что около 80

% взаимодействий между государством и гражданами или бизнесом происходит на местном уровне.

Введём следующую формулировку понятия «электронный муниципалитет». «Электронный муниципалитет» - информационнокоммуникационная система органов местного самоуправления, обеспечивающая создание условий для принятия эффективных решений по управлению муниципальным образованием как целостной социальноэкономической системой.

Рассмотрим концептуальную модель «электронного муниципалитета» в контексте содержательных аспектов муниципальной службы. Под содержанием муниципальной службы будем понимать выполнение деловых операций на рабочих местах и взаимодействие служащих между собой и с внешней средой в процессе деятельности органов местного самоуправления.

Главной заботой на всех уровнях управления в плане становления информационного общества нашей страны должен быть «человеческий фактор». Не случайно на заседании президиума Государственного совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» в Петрозаводске (2008) Президент России Д.А. Медведев непосредственно обратил внимание на то, что «неумение пользоваться информационными технологиями государственными и муниципальными чиновниками говорит не только об их отсталости, но и о некомпетентности». Замечание верное, но проблема заключается еще и в том, что при переходе на информационные технологии должна модернизироваться и сама служба. Без встречного движения работника и информационных технологий гармонизация их отношений невозможна. Встречное движение состоит в том, чтобы служащий был достаточно подготовлен к работе в условиях информатизации, а сами информационные технологии представляли собой необходимый «дружественный» пользователю инструментарий. Развивающаяся человеко-машинная система «служащий - компьютер» должна стремиться к идеалу, обеспечивающему проявление эмерджентного эффекта в деятельности человека. Это показывает опыт. Автор данной работы в 1982 г. возглавил первую службу информатизации управления городом и 17 лет является руководителем муниципальной информатизации. За этот период подмечены некоторые закономерности перехода муниципальных служащих на информационные технологии. Они заставляют искать новый подход к содержанию самой муниципальной службы.

Итак, модернизация службы должна происходить таким образом, чтобы информационные технологии становились естественным инструментом чиновника. Что необходимо сделать для этого, раскроем через рассмотрение следующих вопросов:

1. Целесообразность выделения «электронного муниципалитета».

2. Некоторые особенности влияния «человеческого фактора» на процесс информатизации управления.

3. Миссия должности муниципального служащего.

4. Лицо, принимающее решения (ЛПР).

5. Автоматизированное рабочее место ЛПР (АРМ ЛПР).

6. Муниципальные электронные услуги и административные регламенты.

7. Правовое поле электронного муниципалитета.

1. ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ ВЫДЕЛЕНИЯ «ЭЛЕКТРОННОГО МУНИЦИПАЛИТЕТА»

В настоящее время существует некая неоднозначность в восприятии на уровне органов местного самоуправления и населения термина, да и самой концепции «электронного правительства». Как правило, возникает ассоциация только с государственным управлением, хотя, по идее, «электронное правительство» призвано включать в себя и местное самоуправление. По нашему мнению, данный факт нуждается в объяснении, а концепция - в развитии. Истоки неоднозначного толкования «электронного правительства» в следующем:

1. Термин «электронное правительство» заимствован и соответствует английскому E-Government. Но слово government в английском языке обозначает все уровни власти, от высшей государственной до местного самоуправления.

2. Согласно ст. 110 Конституции РФ правительство - высший федеральный исполнительный орган государственной власти.

3. В соответствии с гл. 3 Конституции субъекты Российской Федерации также обладают на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые относятся к ведению Российской Федерации. Субъекты РФ вправе создавать правительственные органы своего уровня.

4. Но согласно ст. 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Отсюда термин «правительство» не имеет правового статуса в характеризации муниципальных органов.

5. И самое существенное то, что в содержании концепции «электронного правительства» весьма ограниченно представлен уровень информатизации органов местного самоуправления. Этот факт серьёзно дезориентирует муниципалитеты и негативным образом влияет на ту роль, которая должна быть отведена им в столь важном деле - формировании «информационного общества».

В законченном виде «электронное правительство» предполагает функционирование всех уровней (федерального, регионального и местного) в качестве единой системы при их электронном взаимодействии. Но указанные выше причины неоднозначного толкования терминологии, самоидентификация органов местного самоуправления, выборных должностных лиц этих органов и муниципальных служащих в качестве неправительственных органов и негосударственных служащих мешают восприятию понятия «электронное правительство» с распространением его действия на муниципальное управление. Поэтому самостоятельная подпрограмма «Электронный муниципалитет» вполне имеет право на существование. Это позволит, во-первых, исключить неоднозначность трактовки терминологии, во-вторых, концептуально конкретизировать «электронное» взаимодействие уровней управления, в-третьих, выделить актуальные задачи информатизации местного самоуправления.

Можно подкрепить аргументацию в пользу «электронного муниципалитета» высказыванием Ю.А. Михеева, соратника академика В.М. Глуш-кова - основоположника создания в 70-х годах прошлого века общегосударственной автоматизированной системы управления (ОГАС) СССР. В

Отмечается, что «субъекты РФ, муниципальные образования - это типично сетевые социально-экономические структуры. С точки зрения информационных технологий управленческие процессы в этих структурах базируются на принципах параллельности, адаптации, когерентности. ...При этом всегда существует необходимость сохранения целостности управления любой населенной территорией».

Под «параллельностью» понимается одновременная деятельность в субъектах РФ десятков органов государственной власти и сотен - местного самоуправления. «Адаптации» в режиме, близком к реальному масштабу времени, требует постоянное воздействие множества факторов внешней среды. «Когерентность» характеризуется тем, что при наличии общих правил взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления реализация этих правил - явление, происходящее на основе связанности параллельных действий. Иными словами, максимальный эффект от информатизации государственного и муниципального управления будет получен при создании четкого механизма сопряжения, согласования информационных технологий всех уровней власти.

Представлением о когерентности еще раз подтверждается, что концепция «электронного муниципалитета» имеет право на существование, а её выделение в самостоятельную подпрограмму «Электронное правительство» будущей программы «Информационное общество» - насущная потребность в сфере информатизации всех уровней управления России.

2. НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЛИЯНИЯ «ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ФАКТОРА» НА ПРОЦЕССЫ ВНЕДРЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИИ В УПРАВЛЕНИИ

Обращаем внимание на то, что эти закономерности имеют место при встраивании технологий в традиционно функционирующие муниципальные структуры. Отложив детальное обсуждение обнаружившихся тенденций до последующих публикаций, приведём некоторые утверждения с краткими комментариями:

Утверждение 1. Встраивание информационной технологии в управление организацией должно начинаться с информатизации уже существующих функций персонала.

Дело в том, что встраивание информационной технологии не должно вступать в противоречие с действующей структурой организации, с определенными и устоявшимися процедурами персонала на каждом рабочем месте. В противном случае информационная технология окажется «без хозяина», отвечающего за ее работоспособность. Отговорка: «У меня этого нет в должностной инструкции». Изменение инструкций - дело следующих этапов.

Утверждение 2. Информатизация не в состоянии существенно повлиять на изменения в технологии деятельности организации без соответствующих изменений во всех системах целеполагания.

Это утверждение позволяет понять, почему вяло идет информатизация в той организации, вышестоящие управляющие органы которой, партнеры и потребители информации не вводят информационные технологии у себя. Нет внешней востребованности конечного продукта технологий и стимулов для их внедрения во внутренний деловой процесс.

Утверждение 3. Приоритеты в последовательности решения задач информатизации управления организацией устанавливаются с учетом уровня готовности каждого работника к нововведениям.

Как и в любом новом деле, при внедрении информационных технологий важен положительный пример. Так, если смежное подразделение организации или коллега по службе начали использовать автоматизированное рабочее место, то состязательность, присущая человеку от природы, заставляет его активно внедрять новации и у себя.

Утверждение 4. Чем больший период времени осуществляется разработка какой-либо информационной системы без внесения поправок в первоначальную её содержательную постановку, тем сильнее увеличивается расхождение между представлениями разработчика и организации о конечных результатах проектирования.

С течением времени происходят определенные изменения в работе организации. Период создания информационных систем зачастую бывает весьма продолжительным. Если разработчики не учитывают влияние происходящих изменений на создаваемый продукт, то со временем он будет всё меньше отвечать реальным условиям делового процесса, для которого был изначально предназначен. Вплоть до абсолютной непригодности по окончании разработки.

Утверждение 5. Чем больше и сложнее организация, являющаяся объектом информатизации, тем больше возникает проблем на этапах внедрения информационных систем этого объекта.

Казалось бы, утверждение очевидно. Но беда в том, что очень часто при всей своей очевидности оно игнорируется как разработчиками, так и пользователями информационных технологий в управлении. Причины тому могут быть различными.

Утверждение 6. Реализация принципа новых задач при информатизации управления организации вызывает в ней реорганизационные процессы.

Принцип новых задач В.М. Глушкова - одно из основополагающих правил информатизации управления. Суть его состоит в том, что создаваемые информационные технологии должны «уметь» решать те задачи, которые не могли быть решены без их применения, традиционным «ручным» способом. К тому же он обеспечивает сокращение трудозатрат, уменьшение количества персонала.

3. МИССИЯ ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

Информатизация управления имеет прямое отношение к понятию миссии органов местного самоуправления, муниципальной службы, каждого муниципального служащего в контексте создания и использования информационных ресурсов. Во-первых, уже на протяжении нескольких десятилетий ученые бьют тревогу по поводу того, что «человеческие ресурсы экстенсивного развития офисной работы близки к исчерпанию. Начинают проявляться разного рода признаки деградации существующей системы организации офисной деятельности» (Ершов, 1988). Во-вторых, он же приводит данные компании «Релайенс Иншуренс» о том, что 25 % её человеческих ресурсов тратится на создание бумаг, 80 % которых ни разу не использовались до момента уничтожения. В-третьих, еще по состоянию на конец 80-х годов прошлого века в США «удельный вес работников информационной сферы в государственных и местных органах управления составлял 66 %» .

Так было до эпохи «поголовной» компьютеризации чиновников. А как изменилась ситуация с тех пор? К сожалению, у себя мы являемся свиде-

телями постоянного роста числа чиновников на всех уровнях управления при том, что сейчас каждый служащий потенциально имеет автоматизированное рабочее место (АРМ), которое может содержать все необходимые базы данных (документов, схем, картографической информации, аудиовидеоданных и др.). Чтобы грамотно распорядиться возможностями настоящего времени, изменения должны коснуться количественного и качественного состава чиновников. Не нужны машинистки, не нужен вспомогательный персонал, собирающий информацию. Взамен должно появиться умение работать с информацией своего АРМ. Вот что должно характеризовать чиновников. Этого не добиться без кардинальных изменений в самой сути муниципальной службы, в том числе отказаться от узкой специализации чиновника, заложенной в основе должностных инструкций, используемых еще с поры промышленной революции XIX в. Несмотря на то, что мы живем в эпоху информационного общества, старые должностные инструкции продолжают действовать. Постараемся аргументировать свою точку зрения в пользу отказа от существующего анахронизма.

В одной из книг по вопросам управления декларируется следующая позиция: «Мы больше не верим в бумажку под названием «должностная инструкция». С такой формулировкой нельзя не согласиться. Во-первых, всего в инструкциях не опишешь, во-вторых, они быстро стареют морально. Сейчас изменения происходят постоянно, прогресс идет высокими темпами. Например, в сфере информационных технологий действует закон Мура, гласящий, что мощность вычислительных устройств экспоненциально возрастает на протяжении относительно короткого промежутка времени (18-24 месяца).

Еще одно мнение президента Российской академии государственной службы В.К. Егорова: «Почему чиновник плохой? Базовая, фундаментальная причина не в самих чиновниках, а в той системе, в которой они находятся. Пример. По данным опроса социологического центра Российской академии государственной службы, абсолютное большинство (за 80 процентов зашкаливает этот показатель) чиновников - нормально ориентированные люди: работать на человека, помогать гражданину, откликаться на его беды. Но когда начинаешь спрашивать тех же людей, чем они занимаются на своей работе, многие признаются, что по организации дела, по должностным инструкциям, по стилю работы руководителей, у которых служат, они в основном действуют в интересах начальника и его команды. А не человека, который приходит к ним, и по отношению к которому они должны выступить как сервисная организация» .

И еще. Один из крупнейших в мире специалистов в области систе-мологии, теории управления, менеджмента Расселл Л. Акофф писал:

«Должностные инструкции имеют скорее склонность ограничивать использование человеком своих возможностей, нежели способствовать ему в этом. Описание обязанностей другими лицами следует ликвидировать. Вместо этого человеку необходимо показать будущее его место в организации. Люди стремятся оправдать то, чего от них ожидают. Если эти ожидания невелики, такими и будут их действия» .

Приведенные выше мнения подтверждают посыл: должностная инструкция должна быть заменена другим инструментом, определяющим смысл, поступки и действия персонала организации, а в нашем случае -муниципальных служащих. Весь вопрос только в том: а чем можно заменить должностную инструкцию? Таковой должна выступить миссия муниципального служащего.

Миссия любой организации - это ее социальное предназначение, точнее говоря, то, что общество ждет от данной организации, а ждет оно, разумеется, удовлетворения каких-либо своих потребностей.

Муниципалитет - это средоточие многих и многих самых разнообразных надежд, желаний, проблем жителей. Отсюда, миссию муниципалитета, причем любого, независимо от географии и страны, можно определить как обеспечение для населения на территории муниципального образования наилучших условий труда, быта, использования свободного времени, участия в политической и общественной жизни, удовлетворения материальных и духовных потребностей, выполнения норм и правил поведения для формирования образа (стиля) жизни, гармонично сочетающего культуру общества с индивидуальной культурой человека.

В соответствии с конкретными местными условиями каждый муниципалитет может объявить свою специализированную миссию. В целях реализации общей миссии муниципалитета можно сформулировать миссии отдельного его органа и, наконец, миссию каждого муниципального служащего, точнее, его должности. А в соответствии с миссией служащего - формировать тот набор информационных систем, баз данных, электронных административных регламентов, которые обеспечивают реализуемость услуг, т.е. создавать многофункциональное автоматизированное рабочее место служащего. Причём в тех муниципалитетах, которые имеют общее информационное пространство, благодаря развитой информатизации его органов возникает новое качество деятельности каждого служащего - ответственность на своем рабочем месте за свои действия и решения не только перед вышестоящими руководителями, но, прежде всего, перед населением. Введение миссии муниципального служащего создаст благоприятные условия для реализации принципа новых задач без перманентной реорганизации структуры органов управления муниципалитета.

4. ЛИЦО, ПРИНИМАЮЩЕЕ РЕШЕНИЕ (ЛПР)

Обратим внимание на значимое в аспекте миссии должности муниципального служащего высказывание знаменитого Питера Ф. Друкера: «Каждый сотрудник в современной организации является «управляющим», если, в силу занимаемой им должности или имеющихся знаний, он отвечает за деятельность, которая непосредственно влияет на способности данной организации функционировать и добиваться результатов. ... Такой человек обязан принимать решения... ». То есть быть ЛПР.

Ответственность ЛПР в условиях электронного муниципалитета должна подкрепляться наличием обширных информационных баз знаний и полноценным инструментарием, обеспечивающим возможность предоставления электронных муниципальных услуг, и выполнением административных регламентов. Если эти компоненты содержит автоматизированное рабочее место служащего, то ему не нужно получать указания начальника, запрашивать документы на «бумаге» и ждать их прихода. Все необходимое для работы есть. Причем, как показывает наш опыт внедрения АРМ в муниципалитетах, если начать информатизацию с наиболее подготовленного сотрудника, лидера, то остальные стараются «подтянуться» к его уровню, что согласуется с утверждениями 2, 3 (см. раздел 2 данной работы).

5. АВТОМАТИЗИРОВАННОЕ РАБОЧЕЕ МЕСТО ЛПР (АРМ ЛПР)

Автоматизированное рабочее место муниципального служащего (АРМ ЛПР) является основным элементом взаимодействия персонала муниципалитета в едином информационном пространстве. Не касаясь аппаратной части, определим, что понимается под составом и структурой информационно-программного обеспечения (ИПО) АРМ: это набор необходимых для исполнения должности информационных систем, баз данных и иных информационных ресурсов (аудио-, видео- и печатных), доступ к которым обеспечен на конкретном рабочем месте. Представим модель структуры ИПО АРМ по группам функций.

Группа I. Эта группа определяется такими функциями отдельного работника, при выполнении которых вводимая информация зарождается и доводится до конечного продукта непосредственно на его АРМ без передачи другим сотрудникам. Либо информационный материал поступает на конкретный АРМ для окончательной обработки и доводится здесь до конечного продукта или поступает уже в виде последнего. Примером такого рабочего места может быть АРМ в информационной системе «Отдел капитального строительства» администрации города. Здесь производится регистрация договоров с застройщиками. На этом же рабочем месте информация используется без передачи на другие АРМ.

Группа II. Содержит в себе информационные системы, обеспечивающие выполнение всеми служащими функциональных обязанностей, отсутствие реализации которых влечет за собой невозможность выполнения определенных операций и процедур другими работниками, так как они не обеспечиваются необходимой информационной базой для работы. Наглядным примером такого АРМ служит рабочее место сотрудника протокольного отдела, где производится регистрация и публикация постановлений и распоряжений мэра города. Если работник не выполнит соответствующие операции, то весь персонал администрации не будет иметь документы, необходимые в ходе выполнения своих функций.

Группа III. Информационные системы данной группы обеспечивают «смежные» функции некоторой части служащих. Например, в «едином окне» есть АРМ «Заявки», посредством которого соответствующий работник ведет операции по учету и контролю заявок населения. На связанном с ним АРМ следующим работником выполняются операции по определенным расчетам на основе заявок. Но на период отпуска одного из работников его функции поручаются второму, и два указанных АРМ могут совмещаться на одном рабочем месте. А в небольшом по размерам муниципалитете все операции выполняются одним человеком на одном АРМ. То есть информационные системы третьей группы должны иметь возможность «совмещения» или «поглощения» функций взаимодействующих служащих. При этом в состав ИПО должны включаться тренинг-программы, обеспечивающие обучение работе с информационными системами смежных функций.

Группа IV. Эта группа обеспечивает всю инфраструктуру организации. Она предназначена для обеспечения «дружелюбного» общения в системе «человек-компьютер». В ней содержатся общие ресурсы правового, справочного, документационного обеспечения управления. В неё можно включить учебные средства для повышения квалификации, аудио-, видео- и печатные материалы, способствующие расширению профессионального кругозора. Нельзя игнорировать и психологические факторы. Порой человеку просто необходимо на время отвлечься от монотонной работы, чтобы, вернувшись к ней вновь, найти эффективный путь решения вопросов, над которыми он размышляет. Здесь, как показывает практика, не обойтись без специализированных компьютерных игр. Конечно, во всем необходимы мера и определенные ограничения на использование информационных ресурсов. Особенно это касается ресурсов Интернета.

Представленная содержательная модель структуры ИПО АРМ муниципального служащего по группам функций соответствует идее Расселла Л. Акоффа, который утверждал: «Эффективность определенной деятельности и радость, которую она приносит, зависят от того, насколько в ней совмещены работа, обучение, вдохновение, развлечение» .

6. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЭЛЕКТРОННЫЕ УСЛУГИ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ

При неоспоримой необходимости встраивания муниципальных электронных услуг в единое информационное пространство «электронного правительства», обратим внимание на некоторое различие между государственными и муниципальными электронными услугами. Во-первых, очевидное отличие вытекает из состава вопросов местного значения (ст. 14-16 гл. 3 Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), решение которых обязаны обеспечить органы местного самоуправления, а не государственные. Оказание электронных услуг по вопросам местного значения - прерогатива муниципалитета. Во-вторых, взаимодействие «муниципалитет - госорганы» можно трактовать как предоставление взаимных информационных услуг между уровнями управления. Следовательно, когда мы говорим об «электронном муниципалитете», то должны иметь в виду, что в его функции входит электронное взаимодействие органов муниципалитета с предоставлением информационных услуг региональным и федеральным структурам, позволяющих решать задачи межведомственного и межуровневого характера.

Если услуга - результат юридически и фактически осуществимых действий производителем услуг по удовлетворению запросов потребителя услуг, то муниципальная услуга - закрепленная на основе правовых актов услуга, оказываемая муниципальным органом в качестве производителя услуги гражданам, бизнесу, государственным органам. Электронная муниципальная услуга - представление в электронной форме запроса на услугу от потребителя, оказание и доставка услуги муниципальным органом в электронном виде.

Процесс предоставления услуги обеспечивается административным регламентом. Административный регламент - это документально зафиксированный нормативный порядок исполнения административных процедур, определяющий состав, очередность, содержание составляющих их операций. Электронный административный регламент - электронное представление документально зафиксированного порядка исполнения административных процедур. Электронный административный регламент определяет состав информационно-программного комплекса АРМ муниципального служащего.

7. ПРАВОВОЕ ПОЛЕ «ЭЛЕКТРОННОГО МУНИЦИПАЛИТЕТА»

Отсутствие в ФЦП «Электронная Россия» значимых программных проработок аспектов информатизации муниципалитетов объясняется тем, что её первая редакция (2002) создавалась еще до принятия Федераль-

ного закона №131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. Закон определил вопросы местного значения, решать которые, нести за них ответственность призваны муниципальные органы. Отсюда стало возможным прописать в программе конкретные задачи, возлагаемые в плане информатизации на нижний уровень управления. К сожалению, при дальнейшей корректировке программы «Электронная Россия» (2006, 2009) определения роли и места муниципалитетов в общем деле информатизации не появилось.

Причиной такого положения является также то, что в полномочиях органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17 Федерального закона №131-ФЗ) не прописаны обязанность или возможность создания муниципальных информационно-коммуникационных систем. Это приводит к тому, что информатизация зависит от личности, стоящей у руководства конкретного органа местного самоуправления, что не всегда способствует достижению общих для всех субъектов целей программы «Электронная Россия».

Основным системообразующим законом, регулирующим отношения в сфере информации и информатизации, является Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Он заменил действовавший с 1995 г. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации». В новом законе разработчики отказались от таких общих ключевых понятий, как «информатизация» и «информационные ресурсы», входивших в предыдущий. По мнению И.Л. Бачило , «изъятие термина «информатизация», в частности, во многом лишает смысла сферу деятельности федеральной целевой программы «Электронная Россия». Теперь понятие информационных ресурсов привязано лишь к государственным информационным ресурсам (ст. 14), под которыми понимается информация, содержащаяся в государственных информационных системах». Статья 12 нового закона определяет, что органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий. Но, как уже отмечалось, соответствующие полномочия местного самоуправления в Законе № 131-ФЗ не прописаны.

Ограничимся в рассмотрении законов двумя представленными выше. На их примере уже ясно, что законодательная база муниципальной информатизации требует доработки.

8. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Представленное рассмотрение некоторых вопросов модернизации муниципальной службы в условиях становления «информационного обще-

ства» требует дальнейшей проработки с интеграцией усилий ученых и специалистов различных областей знаний. Но имеющееся уже позволяет констатировать, что системное решение лежит в области введения института миссии должности чиновника с определением целей и задач в контексте формирования модели чиновника XXI в., создания атмосферы гармонии в среде «человек - компьютер», стремления к идеалу, обеспечивающему генерирование эмерджентного эффекта социальной деятельности муниципального служащего. Это необходимо заложить в концепцию подпрограммы «Электронный муниципалитет» программы «Информационное общество» России. Не исключается, что некоторые мысли, изложенные в работе, инвариантны по отношению к службе на любом уровне. Автор уверен и в том, что уровень местного самоуправления требует большего внимания от государства, чтобы внедрение информационных технологий в деятельность муниципалитетов обеспечило свой вклад в общее дело поступательного развития нашей страны. При этом важно помнить, что органы местного самоуправления относятся к классам «больших» и «сложных» организационных систем, в которых действует закономерность по утверждению 5 (см. раздел 2 данной работы).

Для создания организационно-правовых, материально-технических условий и запуска нового механизма в условиях применения и развития информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов местного самоуправления необходимо осуществить следующее:

1. Внести в Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнение, включив в п. 1 ст. 17 «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» следующий подпункт: «Создание муниципальных информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих решение вопросов местного значения с использованием компьютерных технологий».

2. Доработать системообразующие федеральные законы, касающиеся информации, информатизации, информационных отношений с уточнением состава основных понятий и принципов, определяющих деятельность в этой сфере, и условия взаимодействия между уровнями управления.

3. Внести в ФЦП «Электронная Россия», а в будущей редакции -«Информационное общество» специальный и самостоятельный раздел «Электронный муниципалитет», содержащий цели, задачи, ресурсное обеспечение информатизации местного самоуправления России.

4. В порядке эксперимента ввести в нескольких муниципалитетах России (при условии, что все служащие имеют АРМ с необходимыми информационными системами и базами данных для решения вопросов

местного значения) практическое использование понятий «миссия органа», «миссия подразделения», «миссия муниципального служащего». Для этого потребуется дополнить устав муниципального образования, внести изменения в положения органов (структурных подразделений) местного самоуправления, заменить должностную инструкцию служащих документом «АРМ муниципального служащего». В нем прописать миссию, цель, задачи служащего и требуемые информационные ресурсы для реализации задач.

ЛИТЕРАТУРА

1. Михеев Ю.А. Типизация региональных ИТ-решений не панацея, а повод... // PC WEEK. 2006. №16. C. 42-43.

2. Кириенко В.Е. Человеческий фактор корпоративных информационных систем // Вестник Том. гос. ун-та. Сер. Математика. Кибернетика. Информатика. Томск, 2002. №275. С. 133-138.

3. Страссман Поль А. Информация в век электроники: (Проблемы управления): Пер. с англ. с сокр. / Научн. ред. и авт. предисл. Б.З. Мильнер. М.: Экономика, 1987. 240 с.

4. Нордстрем Кьел А., Риддерстрале Ионас. Бизнес в стиле фанк. Капитал пляшет под дудку таланта. Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге, 2001.

5. Егоров В.К. 10 лет без права подготовки бюрократов // Российская газета (Федеральный выпуск). 2004. 4 июня.

6. Акофф Расселл Л. Менеджмент в XXI веке (Преобразование корпорации): Пер. с англ. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2006. 418 с.

7. Акофф Расселл Л., Эддисон Герберт Дж., Бибб Салли. Анти-законы менеджмента: Пер. с англ. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2008. 184 с.

8. Бачило И.Л. Каким быть новому Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации?» // Информационное право. 2006. №1.

Необходимость реализации мероприятий по формированию инфраструктуры информационного общества, включая электронное правительство и электронный муниципалитет, призванных обеспечить прозрачность деятельности органов власти и местного самоуправления (МСУ), а также переход к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде, требует безотлагательного анализа сложившейся в данном сегменте почти тупиковой ситуации и поиска решений по ее преодолению. Более чем 15-летний опыт информатизации органов местного самоуправления, взаимодействия с органами государственной власти всех уровней и разработчиками информационных технологий позволяет достаточно объективно и масштабно оценить состояние, тенденции и перспективы формирования инфраструктуры информационного общества, электронного правительства и электронного муниципалитета. Андрей Юрьевич ГУБОВ, председатель совета директоров Фонда развития информационных технологий муниципалитетов Конгресса муниципальных образований РФ, заместитель председателя правления секции АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления»

Интернет

Сейчас применение Интернета в интересах органов власти и местного самоуправления являет собой яркий образ информационного неравенства. Причем различия проявляются не только в доступности широкополосного Интернета в разных уголках России, но и в финансовых возможностях участников процесса. Для значительной части муниципалитетов России не только на уровне поселений, но и районов создание сайта, хотя бы только для обозначения своего существования в Интернете, весьма проблематично в силу жесточайшего дефицита бюджета и отсутствия специалистов по созданию и сопровождению сайтов. В то же время большинство органов государственной власти чуть ли не ежегодно модернизируют до неузнаваемости свои сайты и порталы, демонстрируя все более навороченные, ультрасовременные и дорогие решения.

Проблемы представления местных органов власти и МСУ в Интернете усугубляются отсутствием регламентации содержания и структуры сайтов. И самое главное — сложными для понимания основных пользователей - граждан и организаций - интерфейсами сайтов. В силу чего даже опытный пользователь не всегда может оперативно получить ответ на интересующие вопросы, а зачастую и вовсе теряется в виртуальных лабиринтах. К сожалению, до настоящего времени не решены (а если и решены, то не доведены до МСУ) единые подходы к созданию муниципальных сайтов, в том числе:

• не разработаны методические рекомендации и типовые решения по созданию сайтов муниципальных образований;
• не прорабатываются единая процедура идентификации пользователей с применением электронной цифровой подписи (ЭЦП), условия организации доверительного пространства для зарегистрированных пользователей органов власти и МСУ и другие многочисленные и важнейшие вопросы.

Без методического сопровождения, без решения технических вопросов на приемлемом для муниципалитетов уровне сложно обеспечить повсеместное предоставление информации и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде с помощью Интернета.

Межведомственное информационное взаимодействие

Излишне доказывать, что основным условием создания информационного общества и обеспечения функционирования электронного правительства и электронного муниципалитета является наличие полноценно сформированных и актуализируемых информационных ресурсов в электронном виде. Сегодня в Российской Федерации информационные ресурсы формируются по ведомственному принципу, в пределах определенных законодательством полномочий. Собственником информационных ресурсов является та организация, за счет средств которой они были сформированы и актуализированы. Как следствие, суммарный объем информационных ресурсов органов местного самоуправления составляет основание пирамиды таких ресурсов в общегосударственном масштабе.

Однако в силу отсутствия общегосударственных требований и рекомендаций по составу, структуре, форматам и порядку формирования даже одноименные информационные ресурсы не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне субъектов Федерации носят разнородный характер. Отсутствие же единой нормативно-справочной информации делает информационные ресурсы различных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и муниципалитетов трудно совместимыми или же несовместимыми вовсе. Ярчайшим примером может служить отсутствие в стране единого справочника адресов.

Действующим законодательством предусматривается процедура информационного взаимодействия между организациями на основании соответствующих соглашений. В то же время отдельными законодательными и подзаконными актами ограничиваются состав и объем информации, предоставляемой в электронном виде сторонним пользователям. При этом если для органов власти порядок и возможность информационного взаимодействия в электронном виде хоть как-то находят свое отражение в упомянутых документах, то органы местного самоуправления в большинстве случаев не упоминаются вовсе.

Опыт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде до последнего времени формировался в основном инициативным путем, причем в отсутствии даже рекомендательного влияния федерального центра. Что касается муниципалитетов, то они участвуют в данном процессе в режиме «одностороннего движения», предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего.

Во второй половине прошлого года Правительством РФ принят ряд распоряжений, призванных организовать и регламентировать межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде. Однако полноценных требований к интерфейсам и организационным моментам до настоящего времени не выработано. Ответственность за организацию региональных систем межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде, предусматривающих участие и органов местного самоуправления, возлагается на органы власти субъектов РФ. Естественно, что работа по созданию таких региональных систем ведется не слишком интенсивно.

Таким образом, сегодняшнее состояние межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде характеризуется ведомственной разобщенностью информационных ресурсов; недостаточной их совместимостью, вызванной отсутствием системы единой нормативно-справочной информации; многократным дублированием и неизбежным при этом искажением информации; непроработанностью интерфейсов и условий обмена информацией; высокозатратными и организационно сложными требованиями по обеспечению защиты информации; отсутствием до последнего времени целенаправленной мотивации обязательности и целесообразности этого процесса, а также рядом других негативных факторов. В совокупности это ставит под сомнение возможность обеспечить предоставление информации и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Инфраструктура оказания услуг в электронном виде

Распоряжениями Правительства РФ задан очень высокий темп подготовки инфраструктуры оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Утвержденный план мероприятий устанавливает этапы и сроки подготовки и начала оказания услуг в электронном виде. Согласно ему в настоящее время завершается этап размещения информации о составе и порядке предоставления услуг, а также сведений о необходимых для получения соответствующей услуги документах. Само предоставление услуг в электронном виде отрабатывается внутри отдельных ведомств автономно, без электронного информационного взаимодействия с ведомствами-смежниками. То же самое происходит и в муниципалитетах.

Изменить ситуацию призван созданный со второй попытки федеральный интернет-портал гос-услуг. Однако его полноценному распространению препятствуют организационно-технические моменты, в силу которых портал не продвинулся дальше уровня органов государственной власти и органов власти субъектов РФ. До включения в его работу хотя бы большинства органов МСУ еще очень далеко. Да и знакомство с данным порталом с позиции удобства для пользователя вызывает ряд вопросов, в том числе:

• нет ясности, логичности, удобства в структуре меню для действий пользователя на уровне интуитивного понимания;
• нет четкости и строгости инструкций (подсказок) для начинающего пользователя портала;
• наличие «спрятанных» в разделах меню функций, незнание которых затрудняет использование портала.

Отдельный вопрос - процедура регистрации. Насколько оправданно направление (и ожидание) из Москвы заказного письма с кодом для последующего, возможно, однократного получения услуги в электронной форме? Может, задачу регистрации проще решать в регионе и (или) с применением ЭЦП?

Федеральный закон об услугах определяет июль 2012 года как срок обязательного применения процедур предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, за исключением случаев, отдельно предусмотренных законодательством. При этом определены и основные элементы инфраструктуры оказания услуг в электронной форме: Интернет, многофункциональные центры (МФЦ), центры обработки данных (ЦОД). Процедура ЭЦП названа в качестве основного инструмента аутентификации при оказании услуг в электронной форме.

МФЦ, ЦОП и ЭЦП

Принцип «одного окна» и структуры МФЦ для оказания услуг населению остались в наследство от проводимой в 2000-х годах административной реформы, в рамках которой и проходила инвентаризация услуг. К сожалению, за единичными исключениями существующие в настоящее время МФЦ и организации, использующие в своей работе принцип «одного окна», не ориентированы на применение технологий межведомственного информационного взаимодействия и оказание услуг в электронном виде. Соответствующие типовые решения для МФЦ в настоящее время отсутствуют.

Что касается ЦОД, то они создаются либо по ведомственному принципу органами власти и МСУ, достигшими соответствующей ступени применения информационных технологий в своей деятельности, либо крупными операторами в интересах группы заинтересованных организаций. Создаваемые в данный момент и тем более уже функционирующие ЦОД не могут служить полноценным инструментом межведомственного информационного взаимодействия и оказания услуг в электронном виде в силу:

• сложности интеграции существующих информационных ресурсов;
• непроработанности интерфейсов и условий межведомственного обмена информацией;
• высокозатратных и организационно сложных требований по обеспечению защиты информации различных собственников, а также ряда других негативных факторов, описанных выше.

Сложившаяся запутанная ситуация с существующими ведомственными и не кроссертифицированными между собой удостоверяющими центрами ЭЦП вынуждает пользователей одновременно иметь несколько ключей ЭЦП и использовать их для строго определенных целей (работа с Федеральным казначейством, налоговыми органами и др.). Недавно принятая новая редакция закона об электронной цифровой подписи, призванная расширить возможности и упростить порядок применения ЭЦП, не внесла ясности в организацию данных работ. Предусмотренное указанным законом существование трех видов ключей ЭЦП, предназначенных для различных групп пользователей и разных сфер применения, безусловно, приведет к появлению на этом рынке новых специализированных удостоверяющих центров ЭЦП и связанных с этим дополнительных неудобств для пользователей ЭЦП. Без принятия жестких организационных решений на федеральном уровне по созданию единого пространства ЭЦП данная процедура как основной инструмент аутентификации при оказании услуг в электронной форме вряд ли будет достаточно удобна.

В целом процесс формирования инфраструктуры информационного общества пока существенно отстает от намеченных сроков реализации поставленных Президентом и Правительством РФ целей и задач.

Выводы и предложения

Создание и последующая постоянная эксплуатация инфраструктуры информационного общества, электронного правительства и электронного муниципалитета, предназначенная обеспечить прозрачность деятельности органов власти и МСУ и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде, представляет собой очень сложную и чрезвычайно масштабную организационно-техническую задачу. И как показывает опыт минувшего десятилетия, ее решение за счет применяемых сегодня методов и в заданные сроки невозможно.

Дело даже не в качественном, полном и быстром выполнении работ по созданию правового и организационно-методического, нормативно-справочного и регламентного обеспечения, доведению широкополосных каналов связи и Интернета до российской глубинки, созданию ЦОД, МФЦ и разработке полного пакета интерфейсов межведомственного информационного взаимодействия, унификации информационных ресурсов и обеспечению информационной безопасности, разработке типовых проектных решений по всем направлениям оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде, а также упорядочению системы применения ЭЦП. Главное, чтобы весь этот комплекс мероприятий выполнялся согласованно, по четко определенному графику, без провалов и разрывов по полноте и времени, чтобы созданные наработки не залеживались в архивах и на складах, а повсеместно вводились в строй, постоянно и качественно эксплуатировались и далее скоординированно развивались во всех органах власти и МСУ в масштабах страны.

Для создания, внедрения, организации эксплуатации и дальнейшего развития такой гигантской системы просто постоянного внимания со стороны Президента и Председателя Правительства РФ недостаточно. Требуется реорганизация существующих и (или) создание нового органа управления в составе Правительства РФ, наделенного полномочиями по обеспечению организации, контроля и управления всем комплексом вопросов создания, организации эксплуатации и развития инфраструктуры информационного общества и функционирования электронного правительства и электронного муниципалитета. Только постоянная координация усилий и оперативное устранение ведомственных перекосов во взаимодействии органов государственной власти, субъектов РФ, МСУ и уполномоченных организаций могут обеспечить устранение дублирования работ, унификацию информационных ресурсов, создание и применение типовых проектных решений. А это повысит эффективность расходования бюджетных средств всех уровней в рамках профильной ФЦП.

Очень важно, чтобы вновь формируемый орган управления не замыкался в пределах Садового кольца, а имел разветвленную сеть структурных подразделений во всех федеральных округах и субъектах РФ. При этом полномочия по организации указанной работы среди муниципалитетов, которые в основном дотируются из региональных бюджетов, должны быть возложены на соответствующие структуры органов власти субъектов РФ. Для коллегиальной оценки принимаемых решений по созданию, эксплуатации и развитию инфраструктуры информационного общества и функционированию электронного правительства и электронного муниципалитета уполномоченным органом в рамках экспертных советов должны привлекаться руководители соответствующих структур органов государственной власти, субъектов РФ и представители ассоциаций муниципалитетов.

Смысловое содержание словосочетания «электронный муниципалитет» начало складываться недавно и пока не получило широкого применения. Но вполне правильно будет видеть в нем выражение определенной концепции, как представление скорее «будущего со­ стояния» муниципальной деятельности и качественно нового развития муниципальных образований на основе актив­ного освоения и применения новых информационных технологий на муниципальной службе, содействия другим инфраструктурным звеньям в производстве и оказании качественных услуг на территории.

Федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия на 2002- 2010 годы», утвержденная Правительством РФ , о бозначила качественно новые уровни функциональной деятельности органов публичной власти, управления и организации местного самоуправления (сноска) . Это стало отправной точкой для введения целого ряда новых понятий и качественно новых действий – «электронное правительство», «электронный муниципалитет», «цифровая подпись», «электронная услуга» и др.

Из выделяемого общего объема финансирования ФЦП «Электронная Рос­ сия» в 77,2 млрд. рублей, федеральные средства составляют чуть более половины; пятая часть финансируется из внебюджетных источников, а 29% объема финансирования выделяются из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Однако реальное участие местных бюджетов можно на­ звать пока экспериментами. Целевые выделения средств если и происходили на уровне муниципалитетов, то по «остаточному» принципу. На первых двух этапах в основном происходили по­ставки аппаратных средств, других поддерживающих связь ресурсов. Формируются также специализированные компании для налаживания наиболее востребованного сервиса, что позволило постепенно заполнять новый рынок и де­лить его с зарубежными компаниями, которые в 1990-е годы прихо­дили в Россию практически вне конкуренции.

Постепенное социально-экономическое выздоровление страны в начале нового тысячелетия и укрепление ее международного авторитета позволи­ли политическому руководству страны осуществить выбор приоритетов обще­ственного развития с учетом прогрессивных мировых тенденций в применении новых информационных и телекоммуникационных технологий. К середине текущего десятилетия Россия перешагнула трудный рубеж современной «цивилизованности» – более 15% граждан страны применяют информационно-телекоммуникационные технологии (ИКТ), включая Интернет, в своей профессиональной деятельности, для реализации бытовых и других услуг.

В целях стимулирования действий органов власти и придания целенаправленности в применении электронных технологий в управлении, в субъектах РФ до 2005 года были разработа­ны и приняты соответствующие стратегии и программы, выработаны мероприятия «Электронной России», включающие их софинансирование из регио­нальных бюджетов. В регионах осуществляются действия для усиления взаимодействия органов власти с хозяйствующими субъектами при внедрении информационных и коммуникационных технологий в реальной сектор экономики. Выработаны ориентиры для развития телекоммуникационной инфраструктуры и создания пунктов подключения к открытым информационным системам. Оказывается содействие развитию средств массовой информации посредством внедрения информационных и коммуникационных технологий. Делаются первые шаги по обновлению системы подготовки специалистов по информационным и коммуникационным технологиям. Совершенствуется законодательство, предусматривающее привлечение квалифицированных IT-специалистов из чис­ла иностранных граждан (начальник отдела компьютерного обеспечения может трудоустраиваться вне квот) (сноска) .

Для муниципалитетов наиболее существенным фактом в переходный период муниципальной реформы стало обеспечение аппаратными средствами и базовым программным ресурсом. В полной мере эти мероприятия коснулись вновь образованных муниципальных образований. Интернет во все муниципалитеты пришел одновременно с реформой образования.

Особое значение для динамичного движения России к «информационному обществу» имело внимание со стороны высшего руководства государства (В.В. Путина, Д.А. Медведева) и принятие Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Ею определены основные задачи внедрения новых систем и средств информатизации в государственное и муници­пальное управление. Среди них: совершенствование законодательства и системы государственного регулирования в сфере информационных и коммуникаци­онных технологий; обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресур­сов; создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий; совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе исполь­зования информационных и коммуникационных технологий, а также совер­шенствования их взаимодействия и др.

Среди ожидаемых результатов реализации федеральной Программы: повышение эффективности государственного управления и развитие экономики за счет активизации внедрения и повышения результативности использования информационных и коммуникационных технологий; создание условий для ус­ коренного развития конкурентоспособного производства товаров и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий, ориентированного на внутренний и внешний рынки; активное вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в использование информационных и коммуникационных технологий за счет снижения тарифов на услуги связи и подключение к общедоступ­ным информационным системам; повышение информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления, эффективности их взаимодействия с гражданами и организациями; рост качества оказы­ваемых им услуг; реорганизация и повышение качества образования и др. При этом важно учитывать, что ФЦП «Электронная Россия» не ориен­тирована на достижение мгновенных экономических результатов. Стимулирование развития российского рынка высоких технологий не является ее непосредственной задачей. Но реальный успех Программы будет измеряться тем, насколько органы власти всех уровней ста­ нут более доступными для граждан, а их деятельность – более прозрачной и более эффективной.

Одним из важных направлений Программы является наращивание воз­можностей доступа населения к Интернету. Косвенным результатом стано­вится стимуляция ИТ-отрасли за счет роста числа специалистов и граждан, имеющих доступ к информационным сетям и потенциально массовых потреби­телей информационных услуг. Неизбежен рост спроса на соответствующие ин­ формационные услуги при внедрении электронного документооборота и др. Поэтому ФЦП «Электронная Россия» не только предлагает решения очевидных проблем, но и ставит целый ряд новых, среди которых:

• обеспечение информационной прозрачности и открытости государства
  для гражданского общества;
• модернизация органов власти, государственного и муниципального управления посредством внедрения ИКТ;
• взаимодействие государства с хозяйствующими субъектами и создание
  предпосылок внедрения информационных технологий в реальный сектор;
• содействие развитию независимых СМИ посредством внедрения ИКТ;
• модернизация профессионального образования и развитие кадрового потенциала;
• развитие инфраструктуры публичных сетей доступа для обучения по
  принципу «обучение всю жизнь», а также открытие специализированных пунк­тов для получения государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна».

Чтобы достигнуть качественных и измеряемых критериев развития и применения ИКТ в самых массовых сферах жизнедеятельности населения, в начале 2008 года Президентом РФ была подписана и ныне реализуется «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» . Ее реализация ориентирует как органы власти всех уровней, включая муниципалитеты, так и общество в целом к достижению нового стратегического качества в применении ИКТ. В результате реализации основных направлений и мероприятий к 2015 году должны быть достигнуты следующие контрольные значения показателей:

• место России в международных рейтингах в области развития информационного об­щества – в числе двадцати ведущих стран мира;
• место России в международных рейтингах по уровню доступности национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы – не ниже десятого;
• уровень доступности населения к базовым услугам в сфере информационных и ком­муникационных технологий – 100%;
• доля отечественных товаров и услуг в объеме внутреннего рынка информационных и телекоммуникационных технологий – более 50%;
• рост объема инвестиций в использование информационных и телекоммуникацион­ных технологий в национальной экономике по сравнению с 2007 годом – не менее чем в 2,5 раза;
• сокращение различий между субъектами РФ по интегральным показателям информа­ционного развития – до 2 раз;
• уровень использования линий широкополосного доступа на 100 человек населения за счет всех технологий: к 2010 году – 15 линий и к 2015 году – 35линий;
• наличие персональных компьютеров, в том числе подключенных к сети Интернет, – не менее чем в 75% домашних хозяйств;
• доля исследований и разработок в сфере информационных и телекоммуникационных технологий в общем объеме НИОКР, осуществляемых за счет всех источников финансиро­вания, – не менее 15% к 2010 году и 30% к 2015 году;
• рост доли патентов, выданных в сфере информационных и телекоммуникационных технологий, по отношению к общему числу патентов – не менее чем в 1,5 раза к 2010 году и в 2 раза к 2015году;
• доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, от общего числа государственных услуг в РФ – 100%;
• доля электронного документооборота между органами государственной власти – 70% по отношению к общему объему документооборота;
• доля размещенных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд самоуправления с использованием электрон­ных торговых площадок от общего объема размещаемого заказа – 100%;
• доля архивных фондов, включая фонды аудио- и видеоархивов, переведенных в элек­тронную форму, – не менее 20%;
• доля библиотечных фондов, переведенных в электронную форму, в общем объеме фондов общедоступных библиотек – не менее 50%, в том числе библиотечных каталогов – 100%.
• доля электронных каталогов от общего объема каталогов Музейного фонда РФ – 100%.

В том числе, должно быть достигнуто сокращение различий между субъектами РФ по интегральным показателям информационного развития (не более чем в два раза). О ходе «дости­жения» критериев, характеризующих новое информационное пространство в стране, предусмотрена подготовка и ежегодное внесение Президенту РФ специального доклада.

Применение информационных технологий в управленческой деятельности является одним из основных направлений реализации целей и задач ФПЦ «Электронная Россия», конкретизированной в «Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года» . Федеральным органам государственной власти рекомендовано учитывать положения Концепции при форми­ровании и реализации проектов и программ, содержащих мероприятия по раз­работке и использованию информационных технологий. В Концепции опреде­лены основные приоритеты, принципы и направления реализации единой госу­дарственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти в соответствии с задачами модернизации государственного управления.

Основная цель связывается с повышением эффективности механизмов государственного управления на основе создания общей информационно-технологической инфраструктуры, включающей государственные информационные системы и ресурсы, а также средства, обеспечивающие их функциониро­вание и взаимодействие между собой, а также с населением и организациями в рамках предоставления государственных услуг. Смысл государственной поли­ тики заключается как в использовании информационных технологий в госу­дарственном управлении, так и совместимости с развивающейся подсистемой местного самоуправления. В «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» сформулирована также и более сложная ком­плексная задача. Она увязывается с увеличением добавленной стоимости за счет интеллектуальной деятельности, повышения технологического уровня производства, распространения современных информационных и телекомму­никационных технологий, усиления роли интеллектуальных факторов производства, за счет использования высоких технологий, в том числе информационных и телекоммуникационных, которые должны становиться локомотивом социально-экономического развития.

В этой связи целью формирования и развития информационного общества признается: повышение качества жизни граждан; обеспечение конкуренто­способности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества; совершенствование системы государ­ственного и муниципального управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Достижение этой цели опреде­лено восемью крупными задачами, в т.ч. повышением качества образования . При этом развитие обеспечивается на принципах: партнерства государства, бизнеса и гражданского общества; свобо­ды и равенства доступа к информации и знаниям; поддержки отечественных производителей продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуни­кационных технологий; содействия развитию международного сотрудничества в сфере информационных и телекоммуникационных технологий; обеспечения национальной безопасности в информационной сфере.

Ключевым вопросом становится обеспечение высокого уровня доступно­сти информации и технологий для населения , которое включает:

• создание инфраструктуры широкополосного интернет-доступа на всей
  территории страны, в т.ч. через механизм частно-государственного партнерст­ва;
• повышение доступности для населения и организаций современных услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;
• формирование единого информационного пространства, в т.ч. для задач
  обеспечения национальной безопасности;
• модернизация системы телерадиовещания, расширение зоны уверенного приема российских телерадиопрограмм;
• создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам, включая создание государственной
  системы правовой и другой информации.

Ныне принятая официальная статистическая информация пока не распо­лагает данными, которые бы характеризовали уровень применения ИКТ муни­ципалитетами. Поэтому группой ученых и IT-специалистов Института дистан­ционного обучения Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в середине 2008 года было подготовлено и прове­дено экспертное исследование по теме: «Электронный муниципалитет: организация и функции» . Оценки уровня внедрения ИКТ в работу аппаратов муниципальных образований получены на основе самооценок.

Самооценка муниципалитетов об «электронизации» аппаратов и территорий была выявлена по результатам экспертного опроса. Он показал, что собственные Интернет-сайты имеет 90% участвовавших в опросах муниципалитетов, что позволяет говорить о том, что данный элемент в основном нашел внедрение в муниципальной практике. На Интернет-сайтах чаще все­ го размещается: общая информация о муниципальном образовании (72%), а также контактные данные и графики работы аппарата (63%), сведения о руководителях подразделений (70%). Есть также информация о муниципаль­ных программах, сведения о тендерах и конкурсах (60%). Важные информационные блоки, как сведения об исполнении бюджета и сведения по работе с об­ ращениями граждан размещают пока только около трети муниципалитетов. Стратегии и концепции развития ИКТ муниципальных образований имеет лишь один из десяти участвовавших в опросах муниципалитетов.

Наиболее распространенным электронным сервисом, предоставляемым гражданам и юридическим лицам в опрошенных муниципалитетах, является обмен документами с налоговыми органами. Вторую и третью позицию занимают «информация о порядке оказания муниципальных услуг», «бланки, фор­мы, квитанции» (организуются в трети муниципалитетов).

Результаты осуществленного исследования иллюстрируют не столько ситуацию в городских поселениях и муниципальных районах в целом, сколько ситуацию в наиболее заинтересованных и успешных муниципальных образованиях, которые откликнулись на приглашение РАГС участвовать в экспертном опросе. По оценкам, которые были даны респондентами в отношении уровня развития и применения ин­ формационно-коммуникационных технологий в деятельности аппарата муниципального образования, выявляется в основном «средний» уровень. Уровень информатизации муниципальной территории в основном заслуживает оценки «ниже среднего».

В большинстве муниципальных образований от­сутствуют нормативные документы, определяющие долго- и среднесрочные ме­ры по внедрению ИКТ в муниципальном управлении – Стратегии и Программы информатизации. Наиболее нормативно обеспеченной сферой применения ИКТ является представление муниципального образования в сети Интернет (соответствующие документы действуют более чем в половине опрошенных муниципалитетов). Меньше половины муниципальных образований приняли отраслевые программы информатизации или мероприятия по регулированию процессов создания и эксплуатации информационных систем и ресурсов. Лишь отдельные муниципалитеты самостоятельно разрабатывают нормативные акты, чтобы инициативно регулировать сферу новой деятельности.

Таким образом, единственным принимаемым нормативным актом чаще всего является документ, регламентирующий представление муниципального образования в сети Интернет. И довольно редко – формирование нормативной базы информатизации начинается в форме стратегии, концепции или программы.

Кадровое обеспечение внедрения ИКТ в муниципалитетах отражает диаграмма 2 .

Пока меньше половины муниципалитетов располагают в составе аппарата специализированным ИКТ- подразделением. В городских поселениях специализированные ИКТ-подразделения встречаются чаще, чем в муниципальных районах. Три четверти участников опроса указывают на то, что в аппарате муниципального образования имеет место дефицит ИКТ-специалистов.

Финансовое обеспечение внедрения ИКТ в муниципалитетах – это одна из наиболее сложных проблем. Около трети респондентов не смогли дать определенный ответ на вопрос, касающийся рас­пределения затрат на ИКТ. Больше половины участников исследования отмети­ли, что недофинансирована разработка и приобретение ПО (отчасти это связано с относительно недавно осознанной необходимостью отказа от использования контрафактных программных продуктов). Существенным фактом является недостаточный уровень финансирования обучения персонала работе с ИКТ. Причем, в городах чаще оцениваются как недофинансированное направление «телекоммуникации», а в муниципальных районах – «подготовка кадров».

Сведения о работе с обращениями граждан (ещё один пример социально значимой информации) публикуют только треть сайтов. Электронные социаль­ные карты применяют пока очень малая часть муниципалитетов.

Построение «электронного муниципалитета» – дело трудоемкое и, главное, рассчитано изначально на креативных специалистов. Лучшая практика освоения и продвижения электронных технологий свидетельствует об устойчивой тенден­ции формирования новой информационной культуры у специалистов и граждан. Результаты получают там, где есть выверенная стратегия, концентрируются ресурсы на прорывных участках, т.к. требуются существенные инвестиции. Без­ условно, необходима также воля и требовательность менеджмента для продви­жения новых идей в сфере освоения новых технологий. Результат хуже там, где нет координации, существует дублирование в применении ИКТ, использовании ИКТ только как вспомогательного средства.

Анализ существующих практик свидетельствует о хорошей результативности стратегий информатизации в муниципальных образованиях российской столицы, большинстве административных центров субъектов РФ. Причем, во многом опыт здесь развивается индивидуальный, исходя из самостоятельно выбранных целей и задач.

В настоящее время развиваются три основные вариативные модели эволюционирования к «электронному муниципалитету». Это типовая модель для городского округа. В столице типология отрабатывается в электронном муниципальном образовании «Жулебино». В промышленных городах и областных центрах строится поэтапная городская модель (города Екатеринбург, Омск, Оренбург, Петрозаводск, Томск и др.). Субъекты РФ и их органы управления разрабатывают программы и заказывают разработку электрониза­ции отдельных сфер (управление недвижимостью, транспортное обслужива­ние, медицинские услуги и др.) и затем занимаются внедрением таких программ вместе с муниципалитетами. Это третья модель формирования электронного муниципалитета. Там, где имеются ресурсы и специалисты, элементы отдельных программ реализуются параллельно.

Интегрирование систем, например, в г. Москве обеспечивается на горизонтальных связях через специальные подпрограммы и целевые мероприятия. В частности, совершенствуется нормативно-правовая база, создаются условия для общесистемного обеспечения (среда электронного взаимодействия, унифицированные технологические решения, система информационной безопасно­сти), устраняется развитие информационного неравенства (создается и под­держивается система городских порталов, межотраслевых систем и ресурсов; развивается информационно-коммуникационная инфраструктура, систе­ма безопасности города). Организационное обеспечение «электронного муниципалитета» в столичном районе строится по четырем основным разделам, в каждом из которых выделяются свои подразделы. Это: электронный сайт муниципалитета; мероприятия муниципалитета; организация территории района; поддержка потребительского рынка и оказание услуг.

Весь перечень функциональных решений, мероприятий и других действий внутригородской модели направлен на улучшение управления и организацию дела, прежде всего, в двух основных сферах – жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) и социальной сфере. Принципиальные схемы подходов и решений функционирования моделей приводятся ниже на схемах 1 и 2 .

С 1 января 2008 года в стране осуществлен переход федеральных органов государственной власти на оказание государственных услуг гражданам и организациям в электронном виде с использованием программно-аппаратных средств и телекоммуникационной инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ), решенном в формате государственного портала мобильных услуг.

С начала 2009 года органы государственной власти должны оказывать государственные услуги с использованием ресурсов Центра (ОГИЦ) через единый сайт государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг). Через ОГИЦ предусматривается обеспечивать:

• оптимизацию взаимодействия органов государственной власти друг с
  другом, с населением и организациями на базе высокотехнологичных сервисов;
• регламентированный и свободный доступ к информации о деятельности органов государственной власти и оказываемых ими услугах;
• дистанционное оказание государственных услуг на базе сведений, содержащихся в базах данных информационных систем федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, других государственных органов и органов местного самоуправления.

В этой связи, уточним, что реализация модели «электронный муниципа­литет» может быть осуществлена на основе проекта создания определенного вида портала. Поэтому все начинается с изучения спроса целевых групп о потребностях в государственных и муниципальных услугах и использовании ИКТ для получения подобного рода сведений (информации). Целевыми группами государственных и муниципальных электронных услуг являются: граждане; бизнес-структуры; общественные организации и другие негосударственные структуры. При использовании информационных возможностей портала на компьюте­ре пользователя должен быть установлен браузер Internet Explorer версии 6 и выше. Все данные в системе хранятся только на сервере, а для работы в системе используется стандартный интернет-браузер (MS Internet Explorer , Netscape Navigator). В случае необходимости для системы могут быть разработаны дополнительные модули.

Для формирования электронных потребностей указанных групп строится матрица распределения информации. Она отражает основные мероприятия, ко­торые должны быть отражены для достижения максимальной осведомленности целевых групп при минимальных финансовых и людских ресурсах. Типовая матрица распределения информации представлена в таблице 3.

Цифры I , II , III , IV характеризуют приоритет (важность) доведения того или другого вида информации. Матрица распределения информации периодически пересматривается по мере изменения важности тех или иных электронных услуг.

Элементы построения «электронного правительства» в развитых странах реализуются как в муниципальных органах власти, так и на более высоком уровне, при обеспечении соответствующих материальных и людских ресурсов. Типичным набором программ являются: информирование о деятельности органов местного самоуправления; обеспечение обратной связи и интерактивности; создание списков рассылки; расширенное использование Интернет; подготовка бюллетеней и информационных писем; создание мультимедийного контента; проведе­ние мониторинга эффективности муниципальных услуг. Рас­смотрим подробнее часть вышеназванных услуг, уже реализуемых в лучшей муниципальной практике.

Информирование граждан о деятельности местных органов власти, ко­торое обычно осуществляется путем создания информационных ресурсов в се­ти Интернет. Создаваемые сайты строятся на основе клиентно-ориентированного подхода. Для реализации отдельных услуг могут создаваться унитарные или другие предприятия, которые, имея гарантированное финансирование (часть дотаций), получали также возможность зарабатывать деньги, предос­тавляя часть услуг на коммерческой основе.

Обеспечение обратной связи и интерактивности при оказании электрон­ных услуг достигается через непосредственное заполнение форм на страницах сайта или предоставление адресов электронной почты сотрудников органов местного самоуправления. При оказании услуги населению ответы на часто зада­ваемые вопросы обеспечивается экспертами. Их ответы публикуются на сайте. Интерактивность может достигаться путем размещения на сайте конференций (чатов) или за счет использования каналов ICQ . При этом небольшая группа сотрудников может обеспечить обработку обращений большого количества граждан и организаций.

Создание списков рассылки для информации об изменениях в законода­тельстве и других нормативных актах применительно к конкретным социаль­ным группам населения является важнейшим направлением муниципальной реформы. По особо важным документам подготавливаются электронные бюллетени и информационные письма для лиц, осуществивших подписку на данные информационные материалы в электронном виде. Входит в практику и создание мультимедийного контента на сайтах органов власти (обеспечивается наглядность и доступность услуг в электронной форме).

Существенным элементов является проведение мониторинга эффективности муниципальных услуг . Мониторинг осуществляется на основе использования программных пакетов по сбору и обработке сведений по электронному опросу граждан, бизнеса о тех или иных услугах.

Серверные и другие решения для социального портала . Принципиальная схема реализации муниципального портала основана на технологических решениях архитектуры социального портала. Поставка стандартного пакета для функционирования корпоративного портала (например, Axiom.Portal) функционально включает в себя пользовательские и системные сервисы. К п ользовательским можно отнести:

• Документное хранилище. Сервис обеспечивает централизованное хра­нение корпоративной информации и обеспечение доступа к ней через единый web-интерфейс. Документное хранилище реализует настройку и визуализацию иерархии каталога в виде дерева и обеспечивает: контроль версий (хранение истории изменения документов и записей о лицах, внесших изменения); групповую работу над документами (автоматическое блокирование и разблокирование документов при совместном доступе); подписку на извещения об изменении документов или разделов; поиск документов по рубрикатору каталога, со­ держанию документа и формальным признакам документов; резервное копиро­вание для восстановления документов после системных сбоев.
• Визирование . Сервис является дополнением к сервису «Документное хранилище» и регулирует процесс последовательного рассмотрения одного документа несколькими пользователями. Сервис позволяет пользователю формировать произвольные цепочки прохождения документа и устанавливать тре­буемую реакцию от каждого из участвующих в процессе лиц.
• Календарь . Сервис предназначен для составления персональных расписаний сотрудников и совместных расписаний для рабочих групп, департамен­тов, комитетов, правлений.
• Новости учреждения . Сервис предназначен для публикации на портале внутренних корпоративных новостей. Публикация осуществляется сотрудниками, ответственными за обновление корпоративной ленты новостей.
• Синдикационные сервисы : «Новости», «Погода»« и «Курсы валют». Сервис «Новости» предназначен для публикации на портале новостных материалов из внешних источников. Ленты формируются автоматически при помощи системы синдикации. Задача системы синдикации – круглосуточное сканирование всех заданных источников и формирование персонализирован­ных блоков новостей для каждого пользователя портала.
• Управление проектами . Система управления проектами предназначена для планирования проектов и входящих в них задач, контроля исполнения, учета времени и ресурсов при выполнении проектов. Система позволяет формиро­вать для каждого проекта дерево задач, задавать сроки исполнения и ответст­венных лиц, как на весь проект, так и на отдельные его задачи. Система также обеспечивает возможность отслеживать историю выполнения проекта, учиты­вать затраченные время и ресурсы. Пользователь может также контролировать
  свои текущие задачи и проекты, в которых он участвует.
• Корпоративный справочник . Сервис предназначен для организованного
  хранения и быстрого поиска контактной информации о сотрудниках организации.
• Корпоративная почта . Сервис предназначен для работы с корпоратив­ной электронной почтой через интерфейс web-браузера.
• Форум . Сервис позволяет обмениваться опытом и информацией между
  сотрудниками; предоставляется возможность проводить дискуссии между все­ми пользователями и организовывать группы сотрудников, имеющих право участвовать в дискуссии.
• Доступ к корпоративной сети . Сервис предназначен для обеспечения доступа к файлам локальной сети через Web-интерфейс, в сервис включены
  модуль навигации по файловой системе и модуль работы с файлами (download, upload).
• Регистрация событий . Сервис предназначен для регистрации различ­ных событий, в т.ч. приход посетителей, перемещение материальных ценностей.

Системные сервисы – это:

1. Администрирование каталога пользователей. Сервис осуществляет управление специальным каталогом (LD АР-каталогом) пользователей портала
через web -интерфейс; сервис обеспечивает также возможности по введению ор­ ганизационной структуры организации, включая дочерние предприятия; созданию, удалению, изменению, настройке статуса и определению прав доступа от­
дельных пользователей портала и групп пользователей.

2. Персонализация . Сервис обеспечивает индивидуальные настройки пользователем внешнего вида портала; на страницах портала (за исключением
служебных) пользователь может настраивать количество отображаемых серви­сов и порядок их отображения, подобрать шрифты, цветовые схемы и другие параметры визуализации.

3. Федеративный поиск . Сервис предназначен для полнотекстового поис­ка информации, предоставляемой сервисами портала.

4. Журнал доступа . Сервис осуществляет протоколирование действий пользователей портала: модификация данных, изменение списков доступа, по­ лучение доступа и др.; поддерживаются технологические решения: единый каталог пользователей и групп; инфраструктура безопасности на базах данных (LDAP , MS Active Directory); платформенное программное обеспечение (J 2 EE); использование средств интеграции корпоративных прило­ жений; открытая линейка программных продуктов (API) с готовыми портлетами (сервисами); использование средств публикации и управление содержанием (в портале хранятся документы, а не HTML страницы); единая система поиска по всем сервисам портала («Федеративный поиск»); независимость от про­граммно-аппаратной платформы (поддержка ОС MS Windows , различных вер­сий Unix и Linux); использование индустриальной системы управления базами данных (СУБД).

Для лучшего понимания уточним, что, например, Axiom.Portal построен на трехуровневой веб-архитектуре. В основе корпоративного портала лежит ядро, обеспечивающее работу всех сервисов и интеграцию данных и приложений. Каждый сервис портала рассматривается как автономный программный модуль (портлет), независимый от других сервисов.

В муниципальном образовании, где реализуется стратегия «Электронного муниципалитета» в программы электронизации территории могут активно подключаться инфраструктурные субъекты. Как правило, это наиболее мощные современные компании, являющиеся налогоплательщиками. Внедрение ими новых технологий позволяет обновлять условия корпоративной деятельности, создавать на муниципальной территории автоматизированные рабочие места. А это позитивно влияет на развитие современной информационной культуры.

Сегодня на электронно «продвинутых» территориях уже вошли в повседневную практику: «электронные карты горожанина» для различных групп на­ селения, в т.ч. «электронная карта пенсионера», «электронная карта учащегося», а также «пластиковая карта электронных денег» (перевод, оплата), органи­зованы «медиатеки» и инфраструктура «муниципального всеобуча», создаются специальные фонды «электронный гражданин» и т.п. На этом пути каждому муниципалитету важно выстроить свою стратегию и пройти этапы эволюции при построении «электронного муниципалитета».

Общим вопросом можно считать правовую неразрешенность об электронном документе. Действительно, федеральный законодатель пока подошел к переводу официального документооборота в электронный формат несистемно. Уже несколько лет действует закон об электронной цифровой подписи, но на практике этого нет. Сейчас действует экспериментально практика введения «паролей» вместо входной электронной подписи, чтобы входить в корпоративную сеть. Но это не очень надежно и требуется периодическая смена пароля, чтобы защищать информацию. Но это возможно только в локальном опыте.

ФЦП «Электронная Россия на 2002-2010 годы» утверждена распоряжением Правительства РФ от 12 февраля 2001 г. (207-р.). Выделены три этапа ее осуществления: I этап – 2002 г.; II этап – 2004-2005 гг.; III этап – 2005-2010 гг.

Дефицит специалистов по информационным технологиям (IT -специалисты) в стране оценивается почти в 200 тыс. человек. В 2008 г. в Рос­сийском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП) были утверждены современ­ные профессиональные стандарты, отражающие необходимые требования к профессиям с позиций IT-работодателей (в Минобрнауки РФ они будут изучаться и адаптироваться до 2010 г.). Выделяются минимум девять наиболее массовых и востребованных специальностей: программист, системный администратор, специалист по информационным системам, системный аналитик, специалист по системному администрированию, менеджер информа­ционных технологий, менеджер по продажам решений и сложных технических систем, спе­ циалист по информационным ресурсам, администратор баз данных.

Приказ Минздравсоцразвития РФ от 25 июля 2008 г. № 355 «Об утверждении перечня профессий (специально­стей, должностей) иностранных граждан – квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которые квоты не распространяются на 2008 год».